Monika Morawiecka legt ihre Stirn in Falten. „Wir haben den Emissionshandel noch nie gemocht“, sagt die Strategiechefin des größten polnischen Energie-konzerns Polska Grupa Energetyczna, kurz PGE. Die jüngsten Entwicklungen allerdings sehe der Konzern mit Sorge. PGE betreibt zwei Braunkohletagebaue und mehrere Stein- und Braunkohlekraftwerke in Polen. Lange Zeit war das ein einträgliches Geschäft, gerade im Kohleland Polen. Das gewinnt noch immer 80 Prozent seines Stroms aus dem klimaschädlichen Energieträger.

Solange die Preise für CO2-Zertifikate im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) niedrig waren, hatten Firmen wie PGE einen entscheidenden Wettbewerbsvorteil. Da sie für ihre hohen CO2-Emissionen nur wenig zahlen mussten, konnten sie ihre Energie fast konkurrenzlos billig anbieten. Nun hat sich das Blatt gewendet. Die Zertifikatpreise sind seit dem vergangenen Jahr rapide gestiegen, der Preisvorteil der Kohle schwindet. „Das setzt uns unter Druck“, sagt Morawiecka.

Jahrelang war der Preis, den Energie- und Industrieunternehmen für ihren CO2-Ausstoß zahlen müssen, im Keller. Er pendelte um fünf Euro pro Tonne – viel zu niedrig, um Kohlekraftwerke unrentabel zu machen und die europaweite Energiewende voranzutreiben. Das Hauptproblem: zu viele Zertifikate auf dem Markt. Nun hat die EU eine neue Reform des ETS angepackt, die das chronische Überangebot abbauen und den sogenannten Wasserbett-Effekt abschaffen soll. Bislang führen CO2-Einsparungen in einem EU-Land oft zu Steigerungen anderenorts. Doch noch ist keineswegs sicher, dass die Reform alle Probleme löst, zumal es auch Spekulation am Markt für CO2-Zertifikate gibt. Klimaschutzexperten begrüßen zwar die Preisentwicklung. Sie befürchten jedoch, dass der Emissionshandel allein nicht ausreichen wird, um das Klima wirksam zu schützen.

Eckpfeiler der EU-Klimapolitik

Seitdem klar ist, dass die EU ernst macht, ist der Preis für die CO2-Zertifikate regelrecht durch die Decke gegangen. Er stieg zwischenzeitlich auf über 20 Euro. „Das hätte ich so nicht erwartet“, sagt Ottmar Edenhofer vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung. Der Wissenschaftler macht sich seit Langem für eine wirksame CO2-Bepreisung stark. „Dass die Zertifikatpreise steigen, ist eine sehr erfreuliche Entwicklung“, meint auch Michael Angrick, Leiter der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt), der beim Umweltbundesamt angesiedelten zuständigen Verwaltungsbehörde. „Die Reform ist ein ganz großer klimapolitischer Erfolg.“

Ein Erfolg wird auch dringend gebraucht, denn der Emissionshandel ist nicht nur ein Klimaschutzinstrument unter anderen. Er ist der zentrale Eckpfeiler der EU-Klimapolitik, das Herzstück. Ob er funktioniert oder nicht, daran hängen ganz grundsätzliche Fragen: Lassen sich Ökonomie und Ökologie tatsächlich miteinander versöhnen? Ist der Markt wirklich das beste Instrument, um möglichst viel für den Klimaschutz zu erreichen? Für die EU, die sich 2005 als weltweiter Vorreiter für das marktbasierte Prinzip des „Cap & Trade“ entschieden hat, steht eine Menge auf dem Spiel. Sie hat ein handfestes Interesse, ihr Flaggschiff, das mittlerweile zahlreiche Nachahmer – unter anderem in China – gefunden hat, flott zu bekommen.

Klimabilanz des Emissionshandel durchwachsen

Nicht nur Kohleunternehmen wie PGE spüren inzwischen die Folgen des höheren CO2-Preises. Auch der Börsenstrompreis ist gestiegen. Unter anderem deshalb wird die EEG-Umlage 2019 leicht sinken. Und Europas Regierungen können sich über Mehreinnahmen bei der Versteigerung der CO2-Zertifikate freuen. Für Deutschland beispielsweise ist in diesem Jahr mit einer Verdopplung der Erlöse auf mehr als zwei Milliarden Euro zu rechnen.

CO2-Emissionen nach Sektoren
Emissionen in der EU nach Sektoren 2016.
Durchwachsen ist allerdings die Klimabilanz des EU-Emissionshandels. Zwar hat das ETS, das  knapp die Hälfte der europäischen Treibhausgas- emissionen abdeckt, bereits CO2-Einsparungen von gut 20 Prozent gebracht – ein durchaus beachtlicher Wert. Doch im Verkehrssektor, der – abgesehen vom innereuropäischen Luftverkehr – nicht in das ETS einbezogen ist, steigen die Emissionen nach wie vor. Die großen Hoffnungen, die zu Beginn in das ETS gesetzt wurden, sind bislang nicht erfüllt worden:  Ein Umschwung hin zu einer CO2-armen Wirtschaftsweise zeichnet sich nicht ab.

EU vergab Zertifikate zu großzügig

„Der Grundgedanke des Emissionshandels, dass CO2-Einsparungen auf möglichst kostengünstige Weise geschehen sollen, führt derzeit vor allem dazu, dass die kurzfristigen ‚low-hanging fruits‘ geerntet werden“, sagt Christian Flachsland vom Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC). Flachsland hat zusammen mit Kollegen gerade eine Studie zur Funktionstüchtigkeit des ETS vorgelegt, die gravierende Probleme benennt. „Technisch funktioniert der Emissionshandel einwandfrei“, so das Resümee. „Als Klimaschutzinstrument zur Dekarbonisierung funktioniert er jedoch nicht.“

Als nach einer Testphase der Zertifikatehandel 2008 begann, stieg man mit einem Preis von 30 Euro pro Tonne CO2 ein. Das ist die Summe, die Experten als die kritische Größe ansehen, ab der sich Klimaschutz zu lohnen beginnt. Der „Fuel Switch Price“ macht den Umstieg von Kohle auf das klimafreundlichere Gas interessant.

Doch statt wie erhofft zu steigen oder stabil zu bleiben, fiel der Preis bis in den niedrigen einstelligen Bereich. Bei der Vergabe der Zertifikate war die EU allzu großzügig gewesen. Sie wollte die Betreiber der damals 11.000 betroffenen Anlagen (heute sind es rund 12.000) nicht gegen das neue Instrument aufbringen. Als die EU die benötigte Gesamtsumme an Zertifikaten für die kommenden Jahre abschätzte, ging sie von einem fast schon märchenhaften jährlichen Wirtschaftswachstum von über zwei Prozent europaweit aus. Die Unternehmen bekamen folglich sehr viel mehr Zertifikate zugeteilt, als ihr tatsächlicher CO2-Ausstoß erfordert hätte. Und sie bekamen die Zertifikate einfach geschenkt. Allein die energieintensive Industrie konnte in den Jahren 2008 bis 2014 laut dem niederländischen Thinktank CE Delft dadurch über 24 Milliarden Euro Gewinn verbuchen.


Mittlerweile hat die EU einige dieser Geburtsfehler behoben. Nur noch Industrieunternehmen bekommen einen Teil der Zertifikate kostenlos zugeteilt, und das in abnehmendem Umfang. Die riesige Menge an überschüssigen Zertifikaten blieb aber trotz mehrfacher Reformbemühungen bestehen. Derzeit sind es laut Bundesumweltministerium rund 1,8 Milliarden. Dieses Überschuss-Problem soll die neue Reform beheben. „Ab 2019 wird es eine echte Verknappung geben“, sagt DEHSt-Chef Angrick. Dann werden 24 Prozent der Überschüsse in die sogenannte Marktstabilitätsreserve geschoben. Ab 2023 soll es sogar Löschungen geben.

Das würde nicht nur das Überangebot an Zertifikaten abschmelzen, sondern mit dem  Wasserbett-Effekt auch eine echte Schwachstelle des Europäischen Emissionshandels beheben. Mit diesem Effekt wird oft auch gegen nationale Alleingänge beim Klimaschutz argumentiert. Tatsächlich verändert sich Europas CO2-Ausstoß nicht zwingend, wenn einzelne Länder im ETS-Bereich mehr Emissionen einsparen: Da die Gesamtmenge der Zertifikate festgelegt ist, können die entsprechenden Verschmutzungsrechte einfach in andere Länder verkauft werden, die dann entsprechend mehr emittieren dürfen.

„Die Reform sieht vor, dass nationale Klimaschutzmaßnahmen künftig kompensiert werden können, indem Länder dafür Zertifikate stilllegen“, sagt Michael Angrick. Mitgliedstaaten, die beispielsweise Kohlekraftwerke abschalten, können freiwillig Zertifikate löschen und so verhindern, dass ihre Emissionsminderungen anderswo zu einem höheren CO2-Ausstoß führen. „Das ist ein Paradigmenwechsel“, sagt Angrick. Das Argument, mehr Klimaschutz im eigenen Land bringe wegen des Emissionshandels nichts, würde dann seine Berechtigung verlieren.

Preisanstieg geht auf Spekulation zurück

Allerdings ist nach wie vor unklar, ob die Reform alle Probleme löst. Dass die Zertifikatpreise nun immer weiter steigen und ambitionierten Klimaschutz immer attraktiver machen, hält selbst der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) nicht für ausgemacht: „Mit der Aktivierung der Marktstabilitätsreserve im nächsten Jahr wird ein großes Feldexperiment begonnen – mit ungewissem Ausgang“, sagt Joachim Hein, Experte für Energie- und Klimapolitik des BDI.

„Ein Großteil des jüngsten Preisanstiegs geht auf Spekulation zurück“, so Heins Einschätzung. Das sieht auch Gilles Dufrasne vom Brüsseler Thinktank Carbon Market Watch so. „Viele Firmen haben versucht, jetzt Zertifikate anzusammeln, bevor sie teuer werden.“ Zudem kaufen auch Unternehmen Zertifikate, für die der Emissionshandel gar nicht gilt. Sie erhoffen sich durch die steigenden Preise Gewinne. „Es ist ein Problem, wenn es zu viel Spekulationen gibt“, sagt Dufrasne. „Das hat man schon in der ersten Phase des Emissionshandels gesehen.“

Entwicklung CO2-Preis
Entwicklung des Preises für CO2-Zertifikate.
Ein Indiz, dass viel Spekulation im Spiel ist: Nachdem der CO2-Preis im September 2018 auf rund 20 Euro gestiegen war, fiel er im Oktober wieder auf 16 bis 17 Euro. „Die Preisblase ist geplatzt“, sagt der Emissionshändler Michael Kroehnert. „Vor 20 Tagen hätte ich noch gesagt, dass die Reformen greifen.“ Inzwischen ist Kroehnert skeptischer. „Ein bis zwei solcher Wellen pro Jahr, bei denen die Preise steigen und fallen, hat es schon immer gegeben“, sagt der Makler. „Allerdings waren diese Wellen bisher auf viel niedrigerem Niveau.“ Immerhin, einen kleinen Effekt der Reformen sieht er auch: „Dieses Jahr war das Niveau höher, weil die Zocker Sicherheit durch die Reform hatten.“ Spätestens im nächsten Frühjahr erwartet Kroehnert wieder steigende Preise. „Eine neue Welle kommt garantiert im März, bevor die Anlagenbetreiber ihre Zertifikate vorlegen müssen.“

Reform reicht nicht für Klimaschutz

Es gibt noch keinen Grund für die EU-Gesetzgeber, sich zurückzulehnen. Denn nach Einschätzung vieler Experten reicht auch die aktuelle Reform noch längst nicht aus, um das Klima wirkungsvoll zu schützen. „Das ETS stimmt in seiner jetzigen Form nicht mit dem Pariser Klimaabkommen überein“, sagt Gilles Dufrasne von Carbon Market Watch. Weder der Preis noch die Begrenzung der Zertifikate seien ausreichend. Dufrasne plädiert deshalb für einen Mindestpreis für CO2-Zertifikate innerhalb des ETS, um den Preis zu stabilisieren und um Sicherheit ins System zu bringen.

„Das Grundproblem beim ETS ist die hohe Preisfluktuation“, sagt Christian Flachsland vom MCC. „Es gibt zu viel Unsicherheit.“ Wie der Markt sich entwickelt, hänge stark von politischen Entwicklungen und den Erwartungen der Marktakteure ab. „Doch wenn man die Dekarbonisierung schaffen will, braucht man einen langfristigen, verlässlichen Investitionsrahmen“, sagt Flachsland. Auch er ist daher für einen CO2-Mindestpreis: „Ideal wäre es, ihn auf europä-
ischer Ebene einzuführen, oder zumindest mit den Ländern, die jetzt schon dazu bereit sind.“

Klimaziele müssen angehoben werden

Michael Angrick von der Deutschen Emissionshandelsstelle sieht ebenfalls weiteren Handlungsbedarf. „Der Emissionshandel sollte nicht mit Erwartungen überfrachtet werden“, sagt er. „Nötig ist ein gut abgestimmter Instrumenten-Mix.“ Dafür müssten die EU-Klimaziele deutlich angehoben werden. „Das bestehende Klimaziel ist auch im Hinblick auf das Pariser Klimaschutzabkommen völlig unzureichend“, sagt Angrick. Derzeit hat die EU sich verpflichtet, ihre Emissionen bis 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. „Der ETS kann nur dann gut funktionieren“, sagt Angrick, „wenn die Ziele für Klimaschutz, Ausbau der Erneuerbaren Energien und Energieeffizienz aufeinander abgestimmt sind.“

Ein Schlupfloch in der ETS-Reform könnte den Erfolg der Neuerungen zudem komplett verhindern: Die Löschung von Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve ist noch nicht beschlossen. Für 2021 ist eine Überprüfung der Reform vorgesehen. Dabei besteht die Möglichkeit, dass die Löschungen einfach abgeblasen werden.

Immerhin, die Reform und die steigenden Preise wirken, wenn auch vielleicht zu langsam: Der polnische Energiekonzern PGE will sich mithilfe von Gaskraftwerken und Offshore-Wind von der Kohle unabhängiger machen. „Wir haben drei Offshore-Windprojekte in Planung“, sagt Strategiechefin Monika Morawiecka. Das erste davon soll im Jahr 2025 ans Netz gehen. „Die Energiewende“, so Morawiecka, „wird auf jeden Fall kommen“. Die Frage ist nur, wie schnell es geht.

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Das Kraftwerk Bełchatów in Polen ist Europas größtes Wärmekraftwerk und weltgrößtes Braunkohlekraftwerk. (Foto: iStock)