Mittlerweile hat die EU einige dieser Geburtsfehler behoben. Nur noch Industrieunternehmen bekommen einen Teil der Zertifikate kostenlos zugeteilt, und das in abnehmendem Umfang. Die riesige Menge an überschüssigen Zertifikaten blieb aber trotz mehrfacher Reformbemühungen bestehen. Derzeit sind es laut Bundesumweltministerium rund 1,8 Milliarden. Dieses Überschuss-Problem soll die neue Reform beheben. „Ab 2019 wird es eine echte Verknappung geben“, sagt DEHSt-Chef Angrick. Dann werden 24 Prozent der Überschüsse in die sogenannte Marktstabilitätsreserve geschoben. Ab 2023 soll es sogar Löschungen geben.

Das würde nicht nur das Überangebot an Zertifikaten abschmelzen, sondern mit dem  Wasserbett-Effekt auch eine echte Schwachstelle des Europäischen Emissionshandels beheben. Mit diesem Effekt wird oft auch gegen nationale Alleingänge beim Klimaschutz argumentiert. Tatsächlich verändert sich Europas CO2-Ausstoß nicht zwingend, wenn einzelne Länder im ETS-Bereich mehr Emissionen einsparen: Da die Gesamtmenge der Zertifikate festgelegt ist, können die entsprechenden Verschmutzungsrechte einfach in andere Länder verkauft werden, die dann entsprechend mehr emittieren dürfen.

„Die Reform sieht vor, dass nationale Klimaschutzmaßnahmen künftig kompensiert werden können, indem Länder dafür Zertifikate stilllegen“, sagt Michael Angrick. Mitgliedstaaten, die beispielsweise Kohlekraftwerke abschalten, können freiwillig Zertifikate löschen und so verhindern, dass ihre Emissionsminderungen anderswo zu einem höheren CO2-Ausstoß führen. „Das ist ein Paradigmenwechsel“, sagt Angrick. Das Argument, mehr Klimaschutz im eigenen Land bringe wegen des Emissionshandels nichts, würde dann seine Berechtigung verlieren.

Preisanstieg geht auf Spekulation zurück

Allerdings ist nach wie vor unklar, ob die Reform alle Probleme löst. Dass die Zertifikatpreise nun immer weiter steigen und ambitionierten Klimaschutz immer attraktiver machen, hält selbst der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) nicht für ausgemacht: „Mit der Aktivierung der Marktstabilitätsreserve im nächsten Jahr wird ein großes Feldexperiment begonnen – mit ungewissem Ausgang“, sagt Joachim Hein, Experte für Energie- und Klimapolitik des BDI.

„Ein Großteil des jüngsten Preisanstiegs geht auf Spekulation zurück“, so Heins Einschätzung. Das sieht auch Gilles Dufrasne vom Brüsseler Thinktank Carbon Market Watch so. „Viele Firmen haben versucht, jetzt Zertifikate anzusammeln, bevor sie teuer werden.“ Zudem kaufen auch Unternehmen Zertifikate, für die der Emissionshandel gar nicht gilt. Sie erhoffen sich durch die steigenden Preise Gewinne. „Es ist ein Problem, wenn es zu viel Spekulationen gibt“, sagt Dufrasne. „Das hat man schon in der ersten Phase des Emissionshandels gesehen.“

Entwicklung CO2-Preis
Entwicklung des Preises für CO2-Zertifikate.
Ein Indiz, dass viel Spekulation im Spiel ist: Nachdem der CO2-Preis im September 2018 auf rund 20 Euro gestiegen war, fiel er im Oktober wieder auf 16 bis 17 Euro. „Die Preisblase ist geplatzt“, sagt der Emissionshändler Michael Kroehnert. „Vor 20 Tagen hätte ich noch gesagt, dass die Reformen greifen.“ Inzwischen ist Kroehnert skeptischer. „Ein bis zwei solcher Wellen pro Jahr, bei denen die Preise steigen und fallen, hat es schon immer gegeben“, sagt der Makler. „Allerdings waren diese Wellen bisher auf viel niedrigerem Niveau.“ Immerhin, einen kleinen Effekt der Reformen sieht er auch: „Dieses Jahr war das Niveau höher, weil die Zocker Sicherheit durch die Reform hatten.“ Spätestens im nächsten Frühjahr erwartet Kroehnert wieder steigende Preise. „Eine neue Welle kommt garantiert im März, bevor die Anlagenbetreiber ihre Zertifikate vorlegen müssen.“

Reform reicht nicht für Klimaschutz

Es gibt noch keinen Grund für die EU-Gesetzgeber, sich zurückzulehnen. Denn nach Einschätzung vieler Experten reicht auch die aktuelle Reform noch längst nicht aus, um das Klima wirkungsvoll zu schützen. „Das ETS stimmt in seiner jetzigen Form nicht mit dem Pariser Klimaabkommen überein“, sagt Gilles Dufrasne von Carbon Market Watch. Weder der Preis noch die Begrenzung der Zertifikate seien ausreichend. Dufrasne plädiert deshalb für einen Mindestpreis für CO2-Zertifikate innerhalb des ETS, um den Preis zu stabilisieren und um Sicherheit ins System zu bringen.

„Das Grundproblem beim ETS ist die hohe Preisfluktuation“, sagt Christian Flachsland vom MCC. „Es gibt zu viel Unsicherheit.“ Wie der Markt sich entwickelt, hänge stark von politischen Entwicklungen und den Erwartungen der Marktakteure ab. „Doch wenn man die Dekarbonisierung schaffen will, braucht man einen langfristigen, verlässlichen Investitionsrahmen“, sagt Flachsland. Auch er ist daher für einen CO2-Mindestpreis: „Ideal wäre es, ihn auf europä-
ischer Ebene einzuführen, oder zumindest mit den Ländern, die jetzt schon dazu bereit sind.“

Klimaziele müssen angehoben werden

Michael Angrick von der Deutschen Emissionshandelsstelle sieht ebenfalls weiteren Handlungsbedarf. „Der Emissionshandel sollte nicht mit Erwartungen überfrachtet werden“, sagt er. „Nötig ist ein gut abgestimmter Instrumenten-Mix.“ Dafür müssten die EU-Klimaziele deutlich angehoben werden. „Das bestehende Klimaziel ist auch im Hinblick auf das Pariser Klimaschutzabkommen völlig unzureichend“, sagt Angrick. Derzeit hat die EU sich verpflichtet, ihre Emissionen bis 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. „Der ETS kann nur dann gut funktionieren“, sagt Angrick, „wenn die Ziele für Klimaschutz, Ausbau der Erneuerbaren Energien und Energieeffizienz aufeinander abgestimmt sind.“

Ein Schlupfloch in der ETS-Reform könnte den Erfolg der Neuerungen zudem komplett verhindern: Die Löschung von Zertifikaten aus der Marktstabilitätsreserve ist noch nicht beschlossen. Für 2021 ist eine Überprüfung der Reform vorgesehen. Dabei besteht die Möglichkeit, dass die Löschungen einfach abgeblasen werden.

Immerhin, die Reform und die steigenden Preise wirken, wenn auch vielleicht zu langsam: Der polnische Energiekonzern PGE will sich mithilfe von Gaskraftwerken und Offshore-Wind von der Kohle unabhängiger machen. „Wir haben drei Offshore-Windprojekte in Planung“, sagt Strategiechefin Monika Morawiecka. Das erste davon soll im Jahr 2025 ans Netz gehen. „Die Energiewende“, so Morawiecka, „wird auf jeden Fall kommen“. Die Frage ist nur, wie schnell es geht.

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