Zuerst lobte Klaus M. Schmidt, der Chef des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundeswirtschaftsministerium, die CO2-Bepreisung ausgiebig. Die Klimaziele der EU – die 55-Prozent-Reduktion bis 2030 und die Klimaneutralität bis 2050 – zu erreichen, werde "deutlich höhere CO2-Preise erfordern, als wir sie bisher kennen", erklärte der Volkswirtschaftler heute bei der Präsentation des im Auftrag des Ministeriums entstandenen Gutachtens zum CO2-Grenzausgleich.

Die so gewollte CO2-Bepreisung sei "gut", weil sie das "wirksamste und kostengünstigste" Instrument sei, um die Emissionen zu verringern, meinte Schmidt noch – danach kamen allerdings jede Menge "Aber". So könne es zu "Carbon Leakage" in Länder kommen, die keinen oder einen deutlich niedrigeren CO2-Preis hätten.

Die Gutachter befürchten dabei nicht nur ein "direktes" Leakage – wenn zum Beispiel Stahlerzeugung einfach ins weniger CO2-besteuerte Ausland abwandert –, sondern auch ein "indirektes" Leakage. Das entstehe, wenn eine geringere fossile Nachfrage aus der EU zu niedrigeren Weltmarktpreisen für Gas, Öl oder Kohle führe. Dann würden, so Schmidt, andere Länder mehr fossile Brennstoffe nachfragen und mehr Emissionen erzeugen.

Grenzausgleich für Gutachter "unbefriedigend"

Solange die CO2-Preise niedrig sind und energieintensive Unternehmen von der EU kostenlose Emissionszertifikate erhalten, bestehe das "Leakage"-Problem nicht, räumte Schmidt ein. Auch die befürchteten Wettbewerbsverzerrungen zulasten europäischer Unternehmen bestünden derzeit noch nicht – das könne aber, warnte er, ein ernsthaftes Problem werden, wenn der CO2-Preis in die Höhe schnellt.

Dagegen will die EU ihren sogenannten CO2-Grenzausgleich setzen. Dieser sei aber "unbefriedigend", resümierte Schmidt das Gutachten. Die Gründe dafür sind vielfältig: Der Grenzausgleich sei viel zu bürokratisch. Eigentlich müssten die CO2-Emissionen ganz genau aufs Gramm bestimmt werden. "In vielen Fällen ist das gar nicht möglich", meinte Schmidt. So werde der Grenzausgleich pauschal ausgelegt sein und sich auf wenige, insbesondere energieintensive Güter beschränken.

Auch wenn der künftige Grenzausgleich mit dem internationalen Handelsrecht kompatibel sei, würden, so Schmidt, Importe besteuert und Exporte subventioniert. Allein schon darauf könnten andere Länder mit Handelsbeschränkungen reagieren. Auch würden europäische Unternehmen auf Exportmärkten benachteiligt, weil sie im Unterschied zu ihren Wettbewerbern eben Zertifikate kaufen müssten.

Handelsraum mit gleichen CO2-Standards

Als Ergebnis schlägt das Gutachten im Kern vor, nicht den freien Handel durch einen bürokratischen Grenzausgleich zu belasten, sondern einen Handelsraum zu schaffen, in dem gleiche Standards für die CO2-Bepreisung gelten – einen sogenannten "Klimaclub". Mitglied müssten dort außer den EU-Ländern die USA, Großbritannien, China, Kanada und andere Industriestaaten werden, sagte Mitgutachter Gabriel Felbermayr, Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat und sonst Präsident des Instituts für Weltwirtschaft Kiel (IfW).

Im "Klimaclub" würde nach den Vorstellungen des Gutachtens ein einheitlicher CO2-Mindestpreis gelten, und es gäbe unter den Klub-Ländern keinen Grenzausgleich, kein direktes Leakage und keine administrativen Barrieren – nur gegenüber Drittstaaten würde ein Grenzausgleich eingerichtet. Das würde diese wiederum animieren, so Felbermayr, dem "Klimaclub" beizutreten. Entwicklungsländer sollten laut den Gutachtern erst einmal verschont bleiben.

Je größer der Klub werde, desto geringer sei auch das Risiko des "indirekten Leakage", meinte Felbermayr. Ob ein "indirektes" Leakage aber so eintritt, ist zumindest umstritten. Bis dato ist das "indirekte Leakage" empirisch schwer messbar, räumte Schmidt auf Nachfrage ein, weil der CO2-Preis in der EU bisher relativ niedrig ist und der Ölpreis bislang von anderen Faktoren getrieben wird. Eine Reihe von Studien komme aber zum Ergebnis, dass langfristig das "indirekte" Leakage wichtiger als das "direkte" sein werde.

Die beiden Wissenschaftler halten zudem den Zeitpunkt für sehr günstig, um den vorgeschlagenen Klub zu gründen. In den USA regiere ein Präsident, der Klimaschutz zur Top-Priorität erklärt habe, der aber voraussichtlich nur zwei Jahre Zeit für seine Pläne habe. Viele Länder wollten zudem bis 2050 klimaneutral werden. China strebe das bis 2060 an.  Man könne auch erst einmal "klein" anfangen mit weniger Klubmitgliedern und mit einzelnen Gütern.

Das entscheidende Motiv für die Gutachter, die Bildung eines "Klimaklubs" zu empfehlen, scheint eher politischer Natur. Die EU sei nur für zehn Prozent der weltweiten CO2-Emissionen verantwortlich, merkte Schmidt an. Europa allein könne den Klimawandel "unmöglich aufhalten".  Wirksame Klimapolitik sei nur durch internationale Kooperation möglich.

Felbermayr erklärte seinerseits, es gehe ihm darum, keine "europäische Klimafestung zu bauen". Die Schaffung eines Klubs könne zwar länger dauern, es sei aber der "einzige Weg" für Europa, einen Beitrag gegen die globale Erwärmung zu leisten. Unilaterale Lösungen könnten dagegen sogar kontraproduktiv sein, argumentierte Felbermayr, weil die Kooperationsbereitschaft anderer Länder kleiner werde oder die CO2-Einsparung der EU durch das "Leakage" anderswo überkompensiert werden könne.

Ein CO2-Steuer an der EU-Grenze ist eins der Instrumente, um das befürchtete Carbon Leakage künftig zu verhindern (Copyright: Istock)